Las discusiones actuales sobre las modificaciones a la Ley de Glaciares 26.639 no son nuevas. Son resabios de controversias y disputas que acompañaron tanto el proceso de sanción y promulgación (2008-2010) como el de implementación (2010-2019) y de consolidación (2019-2024).
Análisis y opinión
Precisiones científicas sobre la ley de protección de glaciares y del ambiente periglacial
A causa de sus ambigüedades y errores, la Ley de Glaciares fue prácticamente letra muerta durante 15 años. El actual proyecto viene a resolver parte de esos defectos
Es infundado suponer que la participación provincial que incorpora la nueva Ley de Glaciares atente contra la ciencia o desautorice al Ianigla.
Sus actores trascienden la faz más conocida, de ambientalismo versus minería, para incluir científicos, empresarios, funcionarios y provincias. Ello se acentuó por haber prevalecido en la ley cambios irregulares sobre las verdades científicas y una falta de reglamentación por creer que la norma era autosuficiente.
Evidentemente no era autosuficiente; ya que de hecho, a causa de sus ambigüedades y errores, la ley fue prácticamente letra muerta durante 15 años. Sólo hubo un avance, importante, que es el Inventario Nacional de Glaciares realizado por el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (Ianigla).
El actual proyecto PE-161/25, independiente de que agrega controversia, viene de todos modos a resolver parte de esos defectos. Sin embargo es resistido porque se ha instalado, como nuevo escenario, la creencia general y errónea, incluso en ámbitos académicos, de que el proyecto es una regresión que conspira contra la protección de glaciares y otras fuentes de agua en la cordillera. Y, por supuesto, resurgen las ya clásicas ideologías y pasiones vernáculas, que poco tienen que ver con los términos científicos y jurídicos de la protección concreta de los glaciares.
El proyecto del Ejecutivo sobre los cambios a la Ley de Glaciares
La iniciativa actual del Poder Ejecutivo se centra en 2 aspectos. El primero es definir con precisión los elementos destinatarios de la protección, que son los que en el ambiente glacial y periglacial constituyen reservas estratégicas de recursos hídricos, proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas y otros servicios sociales derivados. Así rezaba, resumidamente, el texto del proyecto que la ciencia asesoraba en el 2009, madurado tras el veto del de 2008.
Estos elementos son indiscutiblemente los glaciares en el ambiente glacial, donde el hielo permanece perennemente sobre la superficie del suelo expuesto a la atmósfera; y los glaciares de escombros en el ambiente periglacial, que son geoformas donde el hielo yace en el subsuelo y poseen sobre el mismo una capa de rocas donde se cumple un ciclo estacional con función hídrica.
Sin embargo, la promulgada y vigente ley 26.639, prescindió de estas sencillas precisiones científicas y agregó otros conceptos, gramaticalmente desordenados, que además no definió ni reglamentó. Mantuvo a los glaciares superficiales claramente como las fuentes reconocidas dentro de una parte del ambiente glacial; pero no hizo lo mismo con el ambiente periglacial, al que define defectuosa y arbitrariamente. Y agregó como funciones a proteger, conceptos ecosistémicos vagos tales como la protección inespecífica de la biodiversidad; como si no estuviera ya determinada por la función hídrica.
El nuevo proyecto, en cambio, integra ahora todas las funciones, antes dispersas, con lo hídrico; que es precisamente el valor estratégico a proteger.
Si bien parte de estas imprecisiones persisten en el proyecto actual, por lo que deberían todavía ser resueltas proactivamente en la Cámara de Diputados, se hizo un cambio esclarecedor al equiparar elementos concretos de protección, volviendo a los glaciares en el ambiente glacial, y a los glaciares de escombros en el ambiente periglacial.
Este criterio científico tiene una potente fundamentación fáctica: el Ianigla, al que la ley le otorgó la responsabilidad de elaborar el Inventario Nacional de Glaciares (ING), censa exclusivamente glaciares –con una definición amplia, inclusiva y aceptable en la metodología publicada– y glaciares de escombros; nada más. Esa metodología no es antojadiza, sino que fue oficializada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación por Resolución 1.141/15; y el Ianigla, coherentemente, ha seguido utilizando siempre la misma.
El segundo aspecto novedoso del proyecto actual, establece que el ING puede ser revisado y auditado por las provincias, por medio de estudios técnico-científicos. Es decir, que el ING no es un registro taxativo inescrutable, sino una herramienta que establece un supuesto de partida, como claramente reza el título de Ley de Presupuestos Mínimos. Por más que sea mínimo, no deja de ser un supuesto previo. Una herramienta como el ING; por cierto, valiosa y de probada calidad, debe ser una guía obligada, pero no por ello una norma exceptuada de ser validada.
Inventario Nacional de Glaciares: monitoreo con 3 niveles jerárquicos de estudios
Para realizar el ING, el Ianigla establece una estrategia de monitoreo que consta de 3 niveles jerárquicos de estudios, complementarios entre sí.
El nivel 1 es el único cuantitativo, desarrollado sobre imágenes satelitales, pero con una parte presencial que no fue completada en más que un pequeño porcentaje de las 17 mil crioformas inventariadas. Obviamente, no es posible, ni necesario extenderlo a todo el inventario, pero las provincias lo aplicarían en los casos que se pretenda verificar. Si para el ING es un procedimiento válido, entonces también lo es para las provincias.
Por su parte, los niveles 2 y 3 no son cuantitativos; es decir no definen el inventario, sino que son un muestreo cualitativo: el nivel 2 de base documental, que no llega al 1% del inventario; y el nivel 3 de campo a sólo 8 glaciares seleccionados, 1 a 3 por región, 1 por cada más de 2.000 glaciares inventariados.
Adicionalmente, la ley establece que el ING debe actualizarse cada 5 años; obviamente no por la probabilidad de que “aparezcan” nuevos glaciares, caso absolutamente fuera de posibilidad en el milenario proceso de desglaciación del planeta. Salvo, que por mejora en la calidad de las imágenes, se identificaran algunas geoformas previamente inadvertidas, principalmente glaciares de escombros dado su escaso contraste visual. Por el contrario, la actualización irá detectando aquellos glaciaretes que se extinguen, lo cual es natural en el caso de los pequeños manchones de nieve perenne del ING.
Ese lapso de actualización del ING es puramente operativo, y bajo ningún concepto puede ser impuesto a las provincias como un compás de espera obligatorio de 5 años, para que se autorrevise unilateralmente. Todo lo contrario, el ING debe poder ser revisado continuamente; no como control de calidad, sino como pauta de continua verificación del carácter dinámico y heterogéneo de la Naturaleza; lo cual corresponde a las provincias tutelares del territorio, con la mencionada ventaja adicional de poder detectarse localmente geocrioformas que no hubieran sido inventariadas antes.
Es decir, claramente el ING debe y puede ser mejorado; y más aún cuando hubiera algún interés legítimo que suscitara una duda genuina, en que un presupuesto requiera ser convertido en certeza. Pero sería imposible que el Ianigla o cualquier otro organismo central, realice esos estudios adicionales, así fueran sólo para avanzar en el campo con el nivel 1, ampliar la densidad del nivel 2 o profundizar el nivel 3.
El rol de las provincias
Las provincias podrán llevarlos a cabo independientemente, de pleno derecho federal, con el nivel científico de sus organismos, expresamente reconocidos por el Ianigla en su metodología, en la que menciona más de una docena de entidades provinciales o nacionales de sede provincial, como organismos técnicos idóneos; hasta el punto de que el proyecto previo de la ley, asesorado en 2009 por el Ianigla, los involucraba directamente en la elaboración del inventario.
En el proyecto actual, los artículos 3°, 4° y 7° establecen que tales verificaciones provinciales se harán sobre la base de estudios técnicos-científicos; quedando claro que las provincias no podrán pretender ejercer sus facultades de modo meramente administrativo, económico o político; sino que deberán recurrir a sus universidades y organismos técnicos, o incluso, natural y razonablemente consultando al propio Ianigla. Que el Ianigla sea una indiscutida autoridad en la materia, no es por ello exclusiva; ni tampoco es la autoridad de aplicación.
Por ello, es infundado suponer que la participación provincial atente contra la ciencia o desautorice al Ianigla. Temer ser auditado se opone al método científico, que requiere validar todos los resultados por terceras partes, no sólo para verificar crioformas detectadas en forma remota por imágenes satelitales, que por sí solas sólo pueden ser preliminares, sino también para investigar y certificar la real función hídrica que la ley protege.
Es oportuno mencionar que las mismas organizaciones ambientales que hoy militan la resistencia a corregir la defectuosa Ley 26.639, y se apresuran en declarar que el Ianigla es la fuente inobjetable y única para establecer las geoformas a proteger, son las mismas que criticaron y denunciaron torpemente hace 10 años la metodología de realización del ING. Metodología que no obstante el Ianigla sigue aplicando sin apartarse un ápice de los principios científicos. Estas acciones insólitas se deben, precisamente, a los defectos de la Ley 26.639; que deben ser corregidos.
Se ha dicho que el nuevo proyecto de ley es una regresión en materia ambiental. En base a lo aquí expuesto y fundamentado, eso no es cierto, puesto que el cambio no reduce o relaja arbitrariamente el espacio de protección, sino que la dirige precisamente a aquellos elementos que poseen las funciones hídricas establecidas en el artículo 1°, facilitando y optimizando la aplicabilidad de la ley. Además, coincide fácticamente con la metodología del ING, aplicada 15 años por el Ianigla. Finalmente, amplía la participación ciudadana por medio de las provincias tutelares del territorio.
El conocimiento y la participación dinámica son fuentes de perfectibilidad, y nuncapueden ser considerados regresivos.